El trabajo de la línea de investigación sobre desaparición forzada
en Colombia contó con la valiosa interlocución de organizaciones
de familiares víctimas de desaparición forzada y organizaciones defensoras de derechos humanos. Ellos no solo aportaron al equipo de
investigación información y documentación fundamental, sino que
enriquecieron el proceso con sus experiencias, ideas y sugerencias.
Estas organizaciones son: Asociación de Familiares de Detenidos - Desaparecidos (ASFADDES); Corporación para la Defensa
y Promoción de los Derechos Humanos (Reiniciar); Corporación
Madres de La Candelaria – Línea fundadora; Asociación Caminos de Esperanza Madres de la Candelaria; Asociación de Familias
Unidas por un Solo Dolor (AFUSODO); Colectivo Madres de
Soacha; Familiares de Desaparecidos Forzadamente por el Apoyo
Mutuo (Familiares Colombia); Madres por la vida (Buenaventura);
Ruta Pacifca de las Mujeres y el Movimiento Nacional de Víctimas
de Crímenes de Estado (MOVICE) que nos permitió acceder a las
bases de datos construidas en el marco del proyecto “Colombia
Nunca Más”; Comisión Colombiana de Juristas; al Centro de Investigación y Educación Popular/ Programa por la Paz (CINEP/PPP);
Escuela Nacional Sindical; Corporación Regional para la Defensa
de los Derechos Humanos (CREDHOS); Coordinación Colombia
Europa Estados Unidos (CCEEU); Colectivo de Abogados Luis
Carlos Pérez; Corporación AVRE; Corporación Jurídica Libertad;
Grupo Interdisciplinario por los Derechos Humanos; Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo; Equipo Colombiano Interdisci-
8
Normas y dimensiones de la desaparición forzada en Colombia
plinario de Trabajo Forense y Asistencia Psicosocial (EQUITAS);
Equipo Colombiano de Investigaciones Antropológico Forenses
(ECIAF); Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses; Hermanas Lauritas y la Ofcina de la Alta Comisionada de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia.
Quisiéramos agradecer a la Unión Europea, por el apoyo técnico y fnanciero que brindaron a la elaboración del trabajo de la
línea de investigación sobre desaparición forzada.
Sin embargo, es preciso aclarar que el contenido de este informe es responsabilidad del Centro de Memoria Histórica y su equipo de investigación y no refeja la opinión de las organizaciones ni
de la Unión Europea.

Contenido
Agradecimientos...............................................................................7
Presentación....................................................................................15
1. los derechos de las víctimas y las obligaciones del
estado ..........................................................................................23
2. balance de la acción del estado frente al derecho a no ser
víctima de desaparición forzada (deber de prevención) .. 33
2.1. El Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo
como mecanismo de prevención para la desaparición forzada
de personas .................................................................................38
2.2. La política pública para la defensa de la libertad personal
2011-2014 del Ministerio de Defensa como mecanismo
inapropiado para la prevención de la desaparición forzada de
personas ......................................................................................43
3. balance de la acción del estado frente al derecho a la
búsqueda de los desaparecidos forzadamente ...................49
3.1. Inexistencia de un mecanismo efectivo y adecuado para
buscar a los desaparecidos forzadamente (1970 – 2000) .......49
3.1.1. El habeas corpus ...............................................................52
3.2. Incorporación de mecanismos jurídicos e institucionales que
contribuyen a la búsqueda de las personas desaparecidas
(2000 – 2012) .............................................................................59
3.2.1. El Mecanismo de Búsqueda Urgente (MBU) (artículo
13 ley 589 de 2000) ........................................................59
3.2.1.1. Procuraduría General de la Nación .................63
12
Normas y dimensiones de la desaparición forzada en Colombia
3.2.1.2. Fuerza Pública ....................................................64
3.2.2. Registro de personas capturadas y detenidas (artículo
12 ley 589 de 2000) ........................................................72
3.2.2.1. Procuraduría General de la Nación .................74
3.2.3. Ubicación e identifcación de cadáveres: Fiscalía
General de la Nación ......................................................75
3.2.3.1. Cuerpo Técnico de Investigaciones (CTI) ......76
3.2.3.2. Centro Único de Identifcación Virtual de
Cadáveres (CUVI) .............................................76
4. balance de la acción del estado frente al derecho a la
investigación de la desaparición forzada ..........................83
4.1. La investigación penal entre 1970 y 1991 ................................84
4.2. La investigación penal a partir de la Constitución de 1991 ... 86
4.2.1. Fiscalía General de la Nación antes de la Ley 589 de
2000 ..................................................................................87
4.2.1.1. Unidad Nacional de Fiscalías Delegadas contra
el Secuestro y la Extorsión y Fiscalías seccionales
y especializadas ...................................................89
4.2.1.2. Unidad Nacional de Fiscalías de Derecho
Humanos y DIH ................................................91
4.2.2. La Fiscalía General de la Nación a partir de la vigencia
de la ley 589 de 2000 ......................................................93
4.2.2.1. Dirección Nacional de Fiscalías: Grupo
Derechos Humanos ............................................96
4.2.2.2. Unidad Nacional de Derechos Humanos y
Derecho Internacional Humanitario (UNDH Y
DIH) ....................................................................98
4.2.2.3. Unidad de Asuntos Humanitarios ..................101
4.2.2.4. Unidad de Desaparición y Desplazamiento
Forzados ............................................................102
4.3 Cifras de las investigaciones según distintos procedimientos
penales ........................................................................................105
4.3.1 Procesos ley 600 de 2000 activos en la Fiscalía General
de la Nación .................................................................105
4.3.1.1 Resoluciones de acusación ley 600 de 2000 ...106
4.3.2 Procesos ley 906 de 2004 activos en la Fiscalía General
de la Nación ..................................................................106
13
4.3.2.1 Formulación de imputación ley 906 de 2004 ..107
4.3.2.2 Sentencias obtenidas en el sistema penal oral de
la ley 906 ........................................................108
4.3.3. Procedimiento penal ley 975 de 2005 bajo los
parámetros de especialidad o excepcionalidad .........109
5. balance de la acción del estado frente al derecho
de las víctimas y sus familias a recibir asistencia y
atención respecto a los efectos que tiene en sus vidas
la desaparición forzada...................................................... 117
5.1 Primeros antecedentes de asistencia y atención a víctimas en
Colombia ...................................................................................119
5.2 La ley 986 de 2005: ¿medidas focalizadas de asistencia? .....123
5.3 La asistencia a víctimas de desaparición forzada en el marco
de la ley 1448 de 2011 .............................................................126
5.4 La ley 1531 de 2012 como mecanismo específco para
favorecer el acceso a medidas de asistencia a las víctimas de
desaparición forzada ................................................................129
6. balance de la acción del estado frente al derecho de las
víctimas a ser reparadas integralmente .......................... 133
6.1 El comienzo de la reparación por vía administrativa ..........135
6.2 Reparaciones para víctimas de desaparición forzada en el
marco de la ley 1448 de 2011 ..................................................140
6.3 La ley 1408 de 2010 como mecanismo de reparación
focalizado para víctimas de desaparición forzada ................146
7. recomendaciones para el fortalecimiento de la
protección y garantía de las personas a no ser víctimas
de desaparición forzada ....................................................... 157
7.1 Recomendaciones en materia de prevención .........................160
7.2 Recomendaciones en materia de búsqueda ...........................167
7.3 Recomendaciones en materia de investigación ...................... 174
7.4 Recomendaciones en materia de asistencia ............................180
7.5 Recomendaciones en materia de reparación ........................183
bibliografía ................................................................................. 191
anexos ......................................................................................... 211

Sobre la existencia o práctica de desapariciones forzadas en Colombia se han pronunciado instancias ofciales, internacionales,
las propias víctimas y las organizaciones a través de las cuales han
reclamado la protección de sus derechos. Adicional a lo referido
en el componente sobre normatividad de esta investigación, es importante mencionar algunas:
r La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha
conocido y decidido casos relacionados con la desaparición forzada de personas en Colombia que sucedieron
desde 19821
.
r El Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacionales de Derechos Civiles y Políticos, por su parte, ha
decidido, en el marco de su competencia, casos sobre desapariciones forzadas ocurridas en Colombia desde 19872.
r El Grupo de Trabajo de Desapariciones Forzadas ha visitado
el país y ha producido unas recomendaciones para hacerle
1 Informe No. 1 del 6 de febrero de 1992, Orlando García Villamizar, Pedro Pablo
Silva Bejarano, Alfredo Rafael San Juan A., Samuel Humberto San Juan A., Rodolfo Espitia Rodríguez, Edgar Helmut García Villamizar, Gustavo Campos Guevara, Hernando Ospina Rincón, Rafael Guillermo Prado J., Edilbrando Joya Gómez,
Francisco Antonio Medina, Bernardo Helí Acosta Rojas, Manuel Darío Acosta Rojas.
Informe No. 22 del 12 de octubre de 1993, Patricia Rivera y sus menores hijas Eliana Bernal Rivera de 9 años y Katherine Bernal Rivera de cuatro años y el señor
Marco Antonio Crespo.
2 CCPR/C/55/D/563/1993, 13 de noviembre de 1995, caso Nidya Erika Bautista.
16
Balance de la acción del Estado colombiano frente a la desaparición forzada de personas
frente a la desaparición forzada cuya ocurrencia ha constatado. En sentido, también, la Comisión Interamericana no solo
incluyó en sus Informes Anuales esta situación, sino también
en los informes de las visitas de verifcación realizadas al país3
.
A partir de 2000 el Estado colombiano incorporó al ordenamiento jurídico penal el delito de desaparición forzada de manera
independiente del secuestro. Al mismo tiempo, respondió normativamente a varios mecanismos específcos para hacerle frente al
delito de desaparición forzada, como el Mecanismo de Búsqueda Urgente, el Registro Nacional de Desaparecidos, el Registro
de Detenidos y la Administración de Bienes. Además, constituyó
una instancia interinstitucional, con la participación de una representación de organizaciones de víctimas de desaparición forzada
y una de derechos humanos. Posteriormente se han incorporado
otros mecanismos, tales como el Plan Nacional de Búsqueda de
Personas Desaparecidas, y se han tomado acciones administrativas
que conllevaron la creación de una unidad investigativa encargada del delito de desaparición forzada y desplazamiento forzado.
Sobre estas, y otras acciones, nos ocuparemos más adelante, en la
perspectiva de análisis antes descrito.
Sin embargo, es importante tener algunos elementos sobre el
enfoque desde el cual abordaremos el análisis de la acción del Estado para hacer frente a la desaparición forzada. La pregunta que
se buscará responder es si las acciones realizadas por el Estado
responden a lo que se denomina política pública o si son algunas
acciones que no abordan de manera conjunta e integral la problemática de la desaparición forzada como una grave violación de
derechos humanos en Colombia.
La formulación de políticas públicas
El principio del cual se parte en este punto es que “una verdadera política pública es un todo articulado y coherente de nor3 Ver, entre otros, OEA/Ser.L/V/II.84. Doc. 39 rev., 14 octubre 1993, Segundo Informe sobre la Situación de los derechos humanos en Colombia.
17
Presentación
mas, prácticas, procedimientos y resultados conectados entre
sí y con las demás políticas públicas del Estado”4. Tomando en
cuenta la manera en que ha tenido lugar la aprobación de los diversos mecanismos para hacer frente a la desaparición forzada,
así como el diverso grado de impacto que han tenido para enfrentar efcazmente esta grave violación a los derechos humanos,
se considera pertinente hacer la siguiente exposición.
Se estima necesario recurrir a la anteposición de los modelos
Top-down, propuesto por Sabatier y Mazmanian en 1978, y Bottomup, que fue la respuesta crítica desarrollada por Elmore en 19795
.
Según el modelo Top –down, ajustado a un modelo de racionalidad absoluta, las políticas públicas deben ser formuladas por
actores, tanto políticos como técnicos, que se encuentran en el
nivel más elevado de la estructura estatal, haciéndose innecesaria, además de poco deseable, la participación de otros sectores
sociales, especialmente de los sectores populares.
Según el modelo de racionalidad, la supuesta existencia de información completa sobre las opciones disponibles y sus posibles consecuencias, así como de criterios totalmente objetivos y valores claros
para que, en una secuencia lineal de 5 etapas, los decisores puedan
llegar a una respuesta determinada, lo más acorde posible a sus objetivos y valores, que por ende será siempre la mejor: (i). Decisor frente a
un problema; (ii). Identifcación de valores y objetivos claros; (iii) Búsqueda y análisis del conjunto de las alternativas de solución posibles;
(iv) Aplicación de criterios objetivos; (v) Elección de la mejor solución.
Este modelo conduce a una visión de las políticas públicas donde las mismas confguran un orden jerárquico y estricto, donde
se imponen las disposiciones normativas y sus prácticas defnidas
y asentadas sobre las iniciativas y prácticas de la población6
.
Las críticas inmediatas a este modelo partieron de los enfoques
participativos en políticas públicas, que planteaban el carácter indispensable del debate en el marco de la escena pública de todas
4 Documento metodológico de la investigación.
5 Roth Deubel, André Noël (junio-diciembre 2008). Perspectivas teóricas para el
análisis de las políticas públicas: ¿de la razón científica al arte retórico? Revista Estudios Políticos Número 63, p. 67-91.
6 Campo Sáenz, Rodolfo. Capítulo de Las Políticas Públicas, p. 33. Recuperado de
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1732/5.pdf
18
Balance de la acción del Estado colombiano frente a la desaparición forzada de personas
las políticas de ese carácer, donde el rol activo de la población que
directamente se viera afectada por las problemáticas constituía
una base indispensable a la hora de formular las soluciones.
Sin embargo, desde una perspectiva más incremental de la participación se consideró que había cierto tipo de políticas públicas frente
a las cuales no era apropiado implementar mecanismos de participación, concretamente aquellas que tuviesen fnes redistributivos.
Por su parte, el modelo Bottom- up, recogiendo las críticas desde
los enfoques participativos, señaló que los diseños de las políticas
públicas contaban con mayor legitimidad y por ende incrementaban su posibilidad de ser implementados, minimizándose la
oposición social, cuando cuentan con la participación amplia de
fuerzas sociales, producto de la concertación con las autoridades
gubernamentales, o cuando las formulaciones obedecen del todo
a las iniciativas de la ciudadanía.
Si bien se ha señalado que las posibilidades más claras de éxito
para este modelo de formulación se dan en contextos locales, donde
es posible el ejercicio de la participación directa y los efectos de las
opiniones y propuestas se maximizan, la posibilidad de la participación colegiada u organizada, o a través de mecanismos consultivos a
niveles más grandes, y el auge de mecanismos de participación que
permiten a los ciudadanos formular propuestas de política pública
para los problemas que los aquejan, parece refrendar su utilidad
para la planeación y toma de decisiones de política en otras escalas.
La evaluación de las políticas públicas
La evaluación de políticas públicas puede llevarse a cabo siguiendo tres metodologías diferentes: la evaluación interna; la
evaluación externa; y la evaluación participativa.
La evaluación interna o autoevaluación supone que los organismos del Estado que han participado de la implementación de la política hagan un balance de la misma. La construcción de los criterios
técnicos validables para estos procedimientos suele ser el aspecto
más cuestionado de este tipo de evaluación, por cuanto se sospecha
siempre que la misma genere una lectura parcializada sobre la política según intereses políticos o conveniencias burocráticas.
19
Presentación
Por su parte, la evaluación externa supone la contratación de
evaluadores fuera del Estado que construyan criterios técnicos
sólidos para hacer una evaluación lo más objetiva posible sobre
la política. Sin embargo, por cuanto la evaluación no necesariamente será reconocida como legítima por parte de los implementadores, justamente por su carácter externo y la exclusión de su
participación directa, no son tan altas las posibilidades de incidencia de las recomendaciones o diagnósticos sobre el proceso de
implementación, y por ende, de mejora.
Mientras tanto, la evaluación participativa supone una composición en la cual los evaluadores pueden ser externos, pero a
la hora de formular el diagnóstico y las recomendaciones deben
tener en consideración a los actores involucrados en la implementación, pero también a la población objeto de la política. Esto se
hace usualmente a través de grupos focales en los que se indaga a
ambas partes sobre diversas percepciones con relación al desarrollo de la política. Y posteriormente se socializa el balance general
elaborado con base en esos insumos.
Por la connotación participativa e incluyente de las organizaciones de víctimas y familiares de los desaparecidos, así como de
los actores estatales involucrados en la implementación, la evaluación participativa fue la metodología empleada en el marco del
presente proyecto.
En cuanto al tipo de evaluación que se efectuó en el marco
y con los alcances de este proyecto, ésta combinó la evaluación
de resultados frente a objetivos concretos y estipulados normativamente, con una aproximación a una evaluación de impacto en
términos de cifras de cobertura y efectividad de las políticas. Pero
se concentró en una evaluación cualitativa acorde al enfoque participativo, sobre las percepciones de satisfacción y sugerencias de
las víctimas y de los propios funcionarios estatales. En lo que se
refere al momento en que se realizó, se entiende que esta fue
una evaluación concomitante, por cuanto la desaparición forzada como problemática sigue existiendo y las políticas y/o acciones
para hacerle frente siguen en proceso constante de ajuste e implementación. Por lo tanto, las conclusiones y recomendaciones de
este trabajo buscarán ser mecanismos para propiciar el reajuste o
reformulación de las medidas o respuestas con miras a lograr un
20
Balance de la acción del Estado colombiano frente a la desaparición forzada de personas
mayor nivel de satisfacción de los derechos entre las víctimas de
desaparición forzada y sus familiares, y un mayor nivel de ajuste
entre implementación y objetivos7
.
Con relación a las recomendaciones, también incorporaremos
la refexión Top-down y Bottom –up en cuanto a implementación, es
decir, procuraremos que las mismas generen impactos sobre los
decisores, en cuanto a los lineamientos más gruesos y generales
de la respuesta estatal. Se entiende que los cambios hechos “desde
arriba” suelen tener un impacto mayor, a manera de orden, al descender de manera organizada a los distintos niveles institucionales
y llegar a los más bajos.
Pero también haremos una lectura que permita formular propuestas con miras a mejorar los mecanismos prácticos de la respuesta del Estado, desde sus niveles más bajos, y que sean útiles
a los funcionarios que se encuentran en contacto directo con las
víctimas y sus familiares. Esto, con el fn de observar la capacidad
de ajuste institucional de abajo hacia arriba con que cuenta el Estado, cómo corrige o no el funcionamiento de los mecanismos, y
si esta corrección genera efectos sobre las “órdenes” de los niveles
intermedios y superiores, hasta llegar a los marcos normativos en
materia de prevención, búsqueda, asistencia y reparación integral
de víctimas de desaparición forzada.
Para este análisis resultan imprescindibles las experiencias de
las víctimas al acercarse o acceder a los mecanismos desde las instancias más básicas y de los funcionarios que hacen parte de estas
escalas.
El análisis de las acciones del Estado colombiano para enfrentar la desaparición forzada de personas fue ofrecido, por parte de
quien presentó la propuesta técnica de este componente8
, a partir
de las obligaciones que le corresponden frente a las víctimas, a la
luz del ordenamiento jurídico internacional. Esas obligaciones son
la búsqueda de las personas desaparecidas forzadamente, la investigación para el esclarecimiento de los hechos, la identifcación,
7 Baltazar Esteban, Nina. (julio-diciembre 2008). Modelos de evaluación de políticas y programas sociales en Colombia. Papel Político, volumen 13, número 2, p. 453.
8 La doctora Catalina Díaz, quien hizo parte del Grupo de Investigación, y fue
coordinadora de este componente hasta noviembre de 2012.
21
Presentación
juzgamiento y sanción de todos los partícipes, y la reparación integral de las víctimas y sus familias.
El cumplimiento de esos mandatos está enmarcado en una obligación principal, cuyo acatamiento no daría lugar a la exigibilidad
de las demás: la prevención de las desapariciones forzadas en Colombia. Sobre este aspecto también se indagó con las autoridades para
determinar qué tipo de acciones y cuál podría ser el impacto de las
mismas en el objetivo preventivo de la múltiple violación de derechos
humanos que acarrea la desaparición forzada de personas.
Este informe se concentrará principalmente en el análisis de
la naturaleza de las acciones y la incidencia que han tenido, o no,
para enfrentar efcazmente la desaparición forzada en Colombia.
El propósito de este análisis es contribuir a identifcar, desde una
perspectiva panorámica (1970 – 2012), cuáles han sido las circunstancias dentro de las cuales se han puesto en marcha las acciones
en cada uno de los ámbitos de obligaciones antes descritos. En
todo caso, debemos advertir que, dadas las condiciones de tiempo
en que se realizó la investigación, aunque el esfuerzo estuvo encaminado a tomar en cuenta la mayor cantidad de información que
representara el conjunto de acciones desarrolladas, la verdad es
que este análisis no puede ser asumido como exhaustivo.
Finalmente, podremos ofrecer algunas recomendaciones al Estado en su conjunto, pero de manera diferenciada por competencias,
que contribuyan al respeto, garantía y efectividad de los derechos
de las víctimas y sus familiares, así como al fortalecimiento y efcacia de la respuesta estatal frente a un crimen respecto al cual se ha
reconocido internacionalmente que constituye una afrenta para la
conciencia de la humanidad.