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ISBN 978-92-5-130799-1 (FAO)
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Caquetá, Colombia

ANTECEDENTES Y CONTEXTO HISTÓRICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.1 Del periodo colonial a los inicios del siglo XX 7
1.2 La década de los años 50 y 60 8
1.3 La década de los 70 y 80 10
1.4 La década de los 90 13
1.5 Creación y reglamentación de la figura de ZRC 15
CAPÍTULO 2
MARCO METODOLÓGICO Y CONCEPTUAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2.1 Estructuración de la evaluación: 21
Objetivos y alcances 21
2.1.1 Una evaluación plural, intermedia y formativa 21
2.1.2 Definición del enfoque: matriz de evaluación 23
2.2 Análisis de marco lógico y enfoque de 54
Sistemas Socio-Ecológicos 24
2.2.1 Análisis de Marco Lógico 25
2.2.1 Marco de análisis de Sistemas Socio-Ecológicos 26
2.2.3 Definición de los componentes del Sistema Socio-Ecológico 29
2.2.4 Conceptos clave en lo institucional, lo organizativo y
lo normativo 32
2.2.5 Conceptos clave en el análisis de productivo y ambiental 40
2.3 Métodos y proceso de construcción de
instrumentos de evaluación 45
2.3.1 Pasos metodológicos 45
2.3.2 Elaboración de instrumentos 48
2.3.3 Instrumentos para el análisis institucional y organizativo 51
2.3.1 Instrumentos para el análisis productivo y ambiental 55
CAPÍTULO 3
MARCO JURÍDICO E INSTITUCIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
3.1 Antecedentes normativos 61
3.1.1 Configuración histórica: marco constitucional
y jurídico nacional 61
3.1.2 La nueva Constitución Política y la Ley
de Reforma Agraria - 160 de 1994 67
3.2 Marco normativo de las ZRC en la Ley 160 de 1994 70
3.3 Avances normativos recientes: derechos del campesinado 74
3.4 La figura de Zonas de Reserva Campesina
y las Directrices Voluntarias para la Gobernanza
Responsable 79
ÍNDICE
iv
CAPÍTULO 4
RETOS DE LA FIGURA DE ZRC Y DE SUS TERRITORIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
4.1 Retos en el criterio institucional y organizativo 85
4.1.1 Conflicto armado, presencia institucional
y organización social 89
4.2 Retos de la institucionalidad pública implicada en las ZRC 100
4.2.1 Planes de desarrollo y fuentes ciertas de financiación 102
4.2.2 Desarticulación intersectorial e institucional 108
4.2.3 Articulación entre institucionalidad del Estado
y sociedad civil 123
4.2.4 Gestión pública y adecuación institucional 131
4.2.5 Gestión pública de las entidades nacionales 137
4.2.6 Desconocimiento de la figura de ZRC 144
4.2.7 Voluntad política para la consolidación de la figura de ZRC 146
4.3 Retos de las organizaciones sociales de las ZRC 151
4.3.1 Capacidades políticas de las organizaciones sociales 155
4.3.2 Liderazgos históricos personalizados 160
4.3.3 Impacto del conflicto armado 162
4.3.4 Intereses político-electorales 164
4.3.5 Diferencias ideológicas y fragmentaciones organizativas 165
4.3.6 Poblaciones diferenciales: inclusión y acceso 167
4.3.7 Gestión y capacidades administrativas en términos
de recursos humanos y financieros 168
4.4 Síntesis del análisis de retos institucionales y
organizativos 174
4.5 Retos en el criterio jurídico y normativo 176
4.5.1 Aplicación de la normatividad: análisis de marco jurídico 177
4.5.2 Reconocimiento jurídico y asignación de derechos y
deberes de tenencia: vacíos normativos, ajustes requeridos 183
4.5.3 Administración de la tenencia: entidades responsables y
compromisos en los actos administrativos de constitución 186
4.5.4 Marcos de políticas jurídicos y organizativos relacionados
con la tenencia, la normatividad y las ZRC en la
implementación de los Acuerdos de Paz 189
4.5.5 Administración de la tenencia y ordenación reglamentada
del territorio: Las ZRC como herramienta de ordenamiento
social de la propiedad 190
4.6 Retos en el acceso a tierras, la formalización y el
Ordenamiento Social de la Propiedad 194
4.6.1 Retos de acceso y disponibilidad de la información 195
4.6.2 Acceso a tierras, compra directa
y Subsidio Integral de Tierras 199
4.6.3 Resultados y gestión del acceso a tierras en las ZRC 200
4.6.4 Titulación de baldíos y formalización en las ZRC 204
74.6.5 Resultados y gestión de la titulación de baldíos
y formalización en las ZRC 207
4.6.6 Acciones lideradas por la ANT, posibles caminos de
superación de las dificultades en acceso a tierras 213
4.6.7 La sustracción de Zonas de Reserva Forestal
y ampliación de ZRC 216
4.7 Retos en lo productivo y en lo ambiental 222
4.7.1 Transición agroecológica y diseño de
agroecosistemas sostenibles 225
v
4.7.2 Innovaciones propias e intercambio de
experiencias y conocimientos 230
4.7.3 Economías campesinas diversas en los agroecosistemas 239
4.7.4 Economías campesinas diversas en los territorios:
hacia una gobernanza de los sistemas agroalimentarios
locales en las ZRC 243
4.7.5 Políticas públicas, proyectos productivos y financiamiento 251
4.7.6 Sostenibilidad productiva: más allá del
“espejismo de la bonanza” 264
4.8 Retos en la resolución de conflictos socioambientales 271
4.8.1 Conservación y manejo sostenible del recurso hídrico 272
4.8.2 Gestión sostenible de la minería y la
extracción de hidrocarburos 279
4.8.3 Control de la deforestación y estabilización de
la frontera agropecuaria 282
4.8.4 Las Zonas de Reserva Campesina como figuras
de ordenamiento territorial 296
4.8.5 Zonas de Reserva Campesina y Planes de
Ordenamiento Territorial 300
4.8.6 Zonas de Reserva Campesina
y otras figuras de protección 301
4.8.7 Zonas de Reserva Campesina y la Zonificación de los
Acuerdos de La Habana 303
4.9 Retos en la resolución de problemas cartográficos y
traslapes de las ZRC con otras figuras de ordenamiento 303
CAPÍTULO 5
EXPERIENCIAS SIGNIFICATIVAS DE GOBERNANZA RESPONSABLE
EN LAS SEIS ZRC CONSTITUIDAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
5.1 Gobernanza responsable
y articulación efectiva de actores 320
5.2 Nodos para la interlocución:
actores externos al contexto local 323
5.2.1 Las Mesas Interinstitucionales lideradas por la ANT 323
5.2.2 La Asociación Nacional de Zonas de
Reserva Campesina (ANZORC) 326
5.2.3 Los organismos de cooperación internacional y de
acompañamiento humanitario 327
5.3 Articulación efectiva de actores y resolución
de conflictos en las ZRC 329
5.3.1 La consulta popular de la ZRC de Cabrera 330
5.4 Instituciones y normas comunitarias como mecanismos
para la resolución de conflictos 334
5.4.1 Las normas comunitarias ambientales y los acuerdos
colectivos de conservación 340
5.5 La educación ambiental como herramienta de gestión
de conflictos socio-ambientales 349
5.6 Los PDS: visiones y propuestas para un enfoque
agroecológico y de Sistemas Socio-Ecológicos 351
6.6.1 Análisis general de los proyectos priorizados en las ZRC 352
5.6.2 Análisis para cada ZRC 357
5.7 Alternativas económicas propias y solidarias 372
vi
5.7.1 Agroecosistemas diversos y en transición agroecológica 372
5.7.2 Redes socio-económicas diversas 379
5.7.3 Fondo Social de AMCOP, ZRC del Pato-Balsillas 380
5.7.4 Fondo rotatorio y empresa asociativa
Ecobúfalo Campesino 383
5.7.5 Red Agroecológica Nacional y
Escuela Agroecológica Campesina 386
5.7.6 Otros proyectos de economías campesinas diversas 388
5.8 Dinamización cultural, identidad y memoria 391
5.8.1 Festival del Retorno en la ZRC de El Pato-Balsillas 392
5.8.2 Recuperación de la memoria histórica y construcción de
una cultura de paz en la ZRC del Valle del río Cimitarra 393
5.8.3 Otras celebraciones y espacios culturales en la
ZRC del Valle del río Cimitarra 395
5.8.4 Celebración anual de la constitución de la ZRC
de la Perla Amazónica 395
5.8.5 Comunicación alternativa y popular 397
5.9 Reflexiones finales sobre las experiencias
significativas de las ZRC 398
CAPÍTULO 6
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403
6.1 Promover la presencia institucional integral
y la superación de las causas de la persistencia
del conflicto armado 409
6.1.1 Adoptar un enfoque de política pública integral para
las ZRC, acorde a la Ley 160 de 1994 409
6.1.2 Promover la gobernanza responsable articulando las
dinámicas locales con las expresiones formales del
Estado y los marcos normativos e institucionales
nacionales e internacionales 409
6.1.3 Reconstruir la confianza mediante la articulación con los
diferentes actores presentes en los territorios 411
6.1.4 Establecer acciones concretas para prevenir, mitigar y
solucionar los impactos relacionados con la persistencia
del conflicto armado en las ZRC 411
6.2 Promover un sistema de gobernanza para las ZRC,
incluyendo a las redes de interacción y de cooperación
entre los actores implicados, con un enfoque multinivel
y multisector 412
6.2.1 Generar canales de comunicación e interacción efectivos
para la toma de decisiones sobre los asuntos públicos
relacionados con las ZRC 413
6.2.2 Promover una articulación efectiva entre el sector
agropecuario y el sector ambiental
en relación con las ZRC 414
6.2.3 Facilitar el diálogo transparente y democrático entre los
actores territoriales y sus diferentes posiciones respecto a
la figura de ZRC, asegurando su socialización y
evidenciando sus aportes al desarrollo rural sostenible 415
6.2.4 Construir mecanismos de trabajo conjunto entre las
organizaciones sociales con diferentes posturas
ideológicas e interés políticos y territoriales en las ZRC 417
vii
6.3 Fortalecer las capacidades técnicas y administrativas al
interior de las instituciones y organizaciones en las ZRC
para el buen funcionamiento de su gestión 418
6.3.1 Consolidar mecanismos eficientes de planeación y
gestión respecto a las ZRC, incluyendo sistemas de
indicadores confiables 419
6.3.2 Identificar, definir y asegurar fuentes ciertas
de financiación para las ZRC 420
6.3.3 Fortalecer los aspectos de recursos humanos y
capacidades administrativas de la institucionalidad
pública en relación con la figura de ZRC 421
6.3.4 Facilitar las condiciones para un fortalecimiento de las
capacidades organizativas de las ZRC 423
6.4 Avanzar hacia una aplicación adecuada de la
normatividad que rige a las ZRC 427
6.4.1 Realizar los ajustes normativos requeridos para el
fortalecimiento de la figura de ZRC 429
6.4.2 Retomar, socializar y garantizar el cumplimiento de las
responsabilidades y compromisos de los Actos
Administrativos de Constitución de ZRC, en particular el
Programa Nacional de ZRC 430
6.4.3 Fortalecer la figura de ZRC en articulación con la
normatividad de la implementación de los
Acuerdos de Paz de La Habana 431
6.4.4 Fortalecer la figura de ZRC como herramienta de
Ordenamiento Social de la Propiedad 439
6.5 Promover el acceso a tierras, la formalización y el
ordenamiento social de la propiedad rural en ZRC 440
6.5.1 Fortalecer los sistemas de información sobre el acceso
a tierras, la formalización y el ordenamiento social de la
propiedad, con base en el intercambio y la transparencia 442
6.5.2 Consolidar y promover el acceso a tierras, la compra
directa y el Subsidio Integral de Reforma Agraria
y de Tierras en las ZRC 443
6.5.3 Garantizar la titulación de baldíos y la formalización
de la propiedad en las ZRC 444
6.5.4 Gestionar los procesos de Sustracción de
Zonas de Reserva Forestal y ampliación de ZRC con base
en la promoción del uso sostenible 445
6.6 Promover la gobernanza responsable en los
Sistemas Agroalimentarios locales para la sostenibilidad
productiva y ambiental de las ZRC 447
6.7 Avanzar hacia una transición agroecológica mediante el
diseño de agroecosistemas sostenibles
y diversos en las ZRC 450
6.7.1 Elaborar estudios participativos y proyectos que
fundamenten prácticas sostenibles para un manejo
equilibrado de los suelos y recursos hídricos en las fincas 450
6.7.2 Promover la identificación, recuperación y reproducción
de la agrobiodiversidad para la sostenibilidad de los
agroecosistemas y de la autonomía alimentaria 451
6.8 Consolidar economías campesinas diversas y sostenibles
en las ZRC 453
viii
6.8.1 Construir vínculos económicos solidarios y asociativos
para una autonomía alimentaria en las ZRC 454
6.8.2 Priorizar un enfoque de política pública, provisión de
bienes públicos y financiamiento para la economía
campesina diversa 455
6.8.3 Desarrollar un enfoque de desarrollo propio o endógeno
guiado por los PDS, combinando acciones de
corto, mediano y largo plazo. 457
6.8.4 Avanzar hacia la superación del “espejismo de la bonanza”,
más allá de los monocultivos promisorios 459
6.9 Gestionar responsablemente los conflictos
socioambientales para la consolidación de las ZRC
como territorios ambientalmente sostenibles 460
6.9.1 Generar espacios participativos de diálogo y toma de
decisiones informadas en relación a la actividad
minero-energética en las ZRC 461
6.9.2 Identificar y gestionar los riesgos y las actividades
causantes de la contaminación del agua, para prevenir y
mitigar los impactos negativos en los territorios 463
6.9.2 Prevenir y contrarrestar la degradación y la pérdida de
ecosistemas 467
6.9.3 Avanzar hacia la armonización de la información
cartográfica colombiana como base de la planeación
y el ordenamiento territorial en
zonas de frontera agropecuaria 469
6.9.4 Fortalecer las ZRC como figuras de Ordenamiento
Territorial para aportar a la gestión de
conflictos socioambientales 470
6.10 Identificar, reconocer y Potenciar las experiencias
significativas de gobernanza responsable en las ZRC 473
BIBLIOGRAFÍA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477
ANEXOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497
Gráficas, cuadros y figuras anexas 499
Listado de actores entrevistados 500
Mesas Interinstitucionales convocadas por la ANT
en los territorios 503
La articulación de actores liderada por ANZORC 506
Listado de documentos complementarios
de la evaluación de ZRC 507

preocupaciones en torno al logro de la paz en Colombia. Sustenta a esta
valoración un conjunto de estudios adelantados recientemente y a ellos se añaden
las propias circunstancias de nuestra ruralidad, principal escenario del conflicto
armado, profundas brechas sociales y económicas frente a su contraparte urbana,
así como los malestares y retrasos que limitan su desenvolvimiento social y
económico. Todos estos han sido factores centrales y de larga duración en la
guerra que hoy queremos concluir y que, para ser superados, requieren esfuerzos
continuados por parte del Estado así como también de la sociedad en su conjunto,
en particular de los sectores involucrados en las decisiones del poder.
Estas líneas anteceden un estudio sobre la figura de las Zonas de Reserva
Campesina, (ZRC) establecida en la Ley 160 de 1994, cuyos orígenes se
encuentran en los escenarios de los conflictos agrarios de los años 1920. En
las políticas de tierras, en las que hasta entonces había primado la asignación
de grandes concesiones de baldíos, ocurrió un quiebre representado en la
constitución de las denominadas colonias agrícolas, con las cuales el Estado inició
el otorgamiento de tierras para comunidades campesinas organizadas. Junto con
moderados esfuerzos encaminados hacia el ordenamiento de la propiedad rústica
se abrió paso, a partir de la Ley 47 de 1926 y de los decretos reglamentarios
839 y 1110 de 1928, el propósito de sentar bases para la construcción de un
mercado interno y el mejoramiento de las condiciones de vida del campesinado,
testimoniadas en memorias de reciente publicación, las cuales han rescatado las
historias de las comunidades que construyeron esas colonias, sobreviviendo las
guerras desatadas contra ellas desde finales de los años 1940. En esta secuencia,
el breve paréntesis de paz ocurrido durante el gobierno del presidente Belisario
Betancur en la primera mitad de los años 1980 le permitió a los colonos del
Caguán, Caquetá, recuperar la figura y avanzar en la construcción de una
propuesta de cooperación con el Estado, la cual, pocos años más tarde habría
de plasmarse en la figura recogida por la Ley 160 de 1994. Su aplicación inicial
resultó de las movilizaciones campesinas de esos mismos años, durante los cuales
habría de iniciarse una nueva saga, marcada por la reticencia de sectores allegados
a distintos niveles de la administración estatal dispuestos a impedir su aplicación.